WEWENANG KEMENTERIAN AGAMA DAN BAZNAS DALAM PENGELOLAAN ZAKAT DI INDONESIA

Perspektif Regulasi, Tata Kelola, dan Pendapat Pakar

Oleh: DRS. HAMZAH JOHAN

Abstrak

Pengelolaan zakat di Indonesia merupakan bagian dari penyelenggaraan kehidupan keagamaan yang memperoleh landasan hukum melalui Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat dan Peraturan Pemerintah Nomor 14 Tahun 2014. Sistem tersebut menempatkan Kementerian Agama (Kemenag) dan Badan Amil Zakat Nasional (BAZNAS) dalam posisi yang berbeda tetapi saling berkaitan. Kemenag terutama menjalankan fungsi pemerintahan berupa regulasi, pembinaan, perizinan, evaluasi dan pengawasan, sedangkan BAZNAS merupakan lembaga pemerintah nonstruktural yang memiliki kewenangan melakukan pengelolaan zakat secara nasional.

Kajian ini menunjukkan bahwa hubungan Kemenag dan BAZNAS sebaiknya dipahami sebagai regulator–koordinator/operator, bukan sebagai dua lembaga yang memiliki kewenangan pengelolaan zakat yang sama. Pembagian kewenangan tersebut dimaksudkan untuk menciptakan kepastian hukum, profesionalitas, integrasi, akuntabilitas dan kemanfaatan zakat bagi mustahik.

Kata kunci: Zakat, Kementerian Agama, BAZNAS, regulator, amil, pengawasan, UU 23/2011.

---

I. Pendahuluan

Zakat bukan hanya ibadah individual, tetapi juga mempunyai dimensi sosial, ekonomi dan kelembagaan. Karena itu, negara memerlukan tata kelola yang mampu menjamin agar zakat dihimpun, didistribusikan dan didayagunakan secara syariat, amanah, profesional, transparan dan akuntabel.

Landasan utama pengelolaan zakat nasional adalah UU Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat, yang sampai saat ini berstatus berlaku dan dilaksanakan antara lain melalui PP Nomor 14 Tahun 2014.

UU 23/2011 menegaskan bahwa BAZNAS merupakan lembaga yang berwenang melakukan tugas pengelolaan zakat secara nasional. Fungsi tersebut meliputi perencanaan, pelaksanaan, pengendalian, pelaporan dan pertanggungjawaban pengumpulan, pendistribusian serta pendayagunaan zakat.

Di sisi lain, Kementerian Agama mempunyai posisi penting sebagai bagian dari pemerintah yang membangun sistem regulasi, pembinaan, perizinan dan pengawasan terhadap penyelenggaraan zakat.

Dengan demikian, pertanyaan pentingnya adalah:

Di mana batas kewenangan Kementerian Agama dan di mana kewenangan BAZNAS dalam pengelolaan zakat di Indonesia?

---

II. Kedudukan Hukum Kementerian Agama dan BAZNAS

A. Kedudukan Kementerian Agama

Kementerian Agama merupakan kementerian pemerintah yang mempunyai fungsi pemerintahan dalam bidang agama, termasuk pembinaan dan pengaturan kehidupan keagamaan.

Dalam konteks zakat, Kemenag berperan terutama pada wilayah:

1. regulasi;
2. pembinaan;
3. perizinan LAZ;
4. pengawasan;
5. evaluasi;
6. fasilitasi dan koordinasi;
7. audit syariah sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan.

Dengan demikian, Kemenag bukan lembaga amil yang menggantikan BAZNAS dalam kegiatan operasional penghimpunan dan pendistribusian zakat.

---

B. Kedudukan BAZNAS

BAZNAS adalah Lembaga Pemerintah Nonstruktural (LNS) yang bersifat mandiri dan bertanggung jawab kepada Presiden melalui Menteri Agama.

BAZNAS memiliki kewenangan utama dalam pengelolaan zakat secara nasional.

UU 23/2011 memberikan fungsi BAZNAS berupa:

• perencanaan pengumpulan, pendistribusian dan pendayagunaan zakat;
• pelaksanaan pengumpulan, pendistribusian dan pendayagunaan zakat;
• pengendalian pengumpulan, pendistribusian dan pendayagunaan zakat;
• pelaporan dan pertanggungjawaban pengelolaan zakat.

Artinya, BAZNAS bukan sekadar pelaksana administratif, tetapi merupakan lembaga yang oleh undang-undang diberi kewenangan pengelolaan zakat nasional.

---

III. Wewenang Kementerian Agama

Secara sistematis, kewenangan Kemenag dapat dibagi menjadi beberapa kelompok.

1. Kewenangan Regulasi

Kemenag berperan dalam membentuk dan mengembangkan kerangka regulasi zakat melalui peraturan menteri dan kebijakan teknis sesuai mandat peraturan perundang-undangan.

Karena itu, BAZNAS tidak dapat mengambil alih seluruh kewenangan pembentukan peraturan yang menjadi kewenangan pemerintah.

Kewenangan BAZNAS membuat pedoman atau kebijakan internal harus tetap berada dalam koridor UU, PP dan peraturan pemerintah terkait.

---

2. Kewenangan Perizinan LAZ

Salah satu kewenangan penting Kemenag adalah pemberian izin pembentukan Lembaga Amil Zakat (LAZ).

UU 23/2011 mengatur bahwa pembentukan LAZ wajib mendapat izin Menteri atau pejabat yang ditunjuk.

Persyaratan LAZ antara lain mencakup badan hukum, rekomendasi BAZNAS, pengawas syariat, kemampuan teknis-administratif-keuangan, sifat nirlaba dan kesiapan menjalani audit syariat serta audit keuangan secara berkala.

Di sini terlihat adanya pembagian kewenangan:

BAZNAS → memberikan rekomendasi

Kemenag → memberikan izin

Jadi, rekomendasi BAZNAS dan izin Kemenag bukan kewenangan yang sama.

---

3. Kewenangan Pembinaan

Kemenag melakukan pembinaan terhadap lembaga pengelola zakat agar penyelenggaraan zakat sesuai dengan regulasi dan prinsip syariah.

Pembinaan tersebut dapat meliputi:

• tata kelola;
• administrasi;
• pelaporan;
• kepatuhan terhadap regulasi;
• peningkatan kompetensi amil;
• penguatan kelembagaan;
• pemenuhan standar pengelolaan zakat.

Perkembangan regulasi terbaru juga menunjukkan semakin kuatnya orientasi Kemenag terhadap pembinaan, bimbingan teknis, profesionalisme dan kepatuhan lembaga zakat.

---

4. Kewenangan Pengawasan

Kemenag mempunyai fungsi pengawasan terhadap pengelolaan zakat sesuai kewenangan yang diberikan peraturan perundang-undangan.

Pengawasan tersebut bukan berarti Kemenag mengambil alih pekerjaan operasional BAZNAS.

Pengawasan ≠ pengelolaan operasional.

Ini merupakan prinsip penting untuk menghindari tumpang tindih kewenangan.

Penelitian Fatmawati, Andi Nuraeni Aksa dan Andi Rosdianti Razak mengenai pengawasan Kemenag terhadap distribusi zakat di BAZNAS Kabupaten Wajo menunjukkan bahwa fungsi pengawasan memang dijalankan, tetapi efektivitasnya sangat bergantung pada kualitas mekanisme monitoring dan tidak cukup hanya mengandalkan pemeriksaan laporan tertulis.

---

5. Audit Syariah

PP Nomor 14 Tahun 2014 memberikan dasar bagi Kementerian Agama untuk melakukan audit syariah terhadap laporan pelaksanaan pengelolaan zakat, infak, sedekah dan dana sosial keagamaan lainnya oleh BAZNAS maupun LAZ.

Ini berbeda dengan:

Audit internal BAZNAS → fungsi pengendalian internal organisasi.

Audit keuangan → pemeriksaan aspek keuangan.

Audit syariah Kemenag → memastikan kesesuaian pengelolaan dengan prinsip syariah dan ketentuan yang berlaku.

Ketiga fungsi tersebut sebaiknya tidak dicampuradukkan.

---

IV. Wewenang BAZNAS

1. Perencanaan Pengelolaan Zakat

BAZNAS memiliki kewenangan merencanakan:

• penghimpunan;
• pendistribusian;
• pendayagunaan;
• program zakat;
• target pengumpulan;
• strategi pengentasan kemiskinan melalui zakat.

Perencanaan tersebut kemudian harus diterjemahkan ke dalam program dan anggaran yang terukur.

---

2. Pengumpulan Zakat

BAZNAS mempunyai kewenangan melakukan pengumpulan zakat sesuai tingkat kewenangannya.

Dalam sistem nasional, pengumpulan tidak hanya dilakukan oleh BAZNAS RI, tetapi juga melalui:

• BAZNAS Provinsi;
• BAZNAS Kabupaten/Kota;
• UPZ;
• dan LAZ sebagai lembaga yang memperoleh izin.

BAZNAS RI sendiri ditegaskan sebagai lembaga yang berwenang mengelola zakat secara nasional.

---

3. Pendistribusian Zakat

BAZNAS mempunyai kewenangan melaksanakan pendistribusian zakat kepada mustahik sesuai prinsip syariat dan ketentuan peraturan perundang-undangan.

Pendistribusian harus memperhatikan:

tepat asnaf – tepat sasaran – tepat jumlah – tepat waktu – tepat manfaat.

---

4. Pendayagunaan Zakat

Pengelolaan zakat tidak berhenti pada bantuan konsumtif.

Peraturan terbaru Kemenag mengenai pendayagunaan zakat untuk usaha produktif menegaskan bahwa BAZNAS, BAZNAS Provinsi, BAZNAS Kabupaten/Kota dan LAZ dapat melakukan pendayagunaan zakat untuk usaha produktif melalui tahapan perencanaan, pelaksanaan, pengendalian dan pelaporan.

Karena itu, program seperti:

• pemberdayaan ekonomi mustahik;
• modal usaha;
• pendidikan;
• beasiswa;
• kesehatan;
• pengembangan keterampilan;
• pemberdayaan UMKM;

dapat menjadi instrumen transformasi mustahik menuju kemandirian.

---

V. Perbedaan Pokok Kemenag dan BAZNAS

Aspek	Kementerian Agama	BAZNAS
Kedudukan	Kementerian/pemerintah	Lembaga Pemerintah Nonstruktural
Peran utama	Regulator, pembina, fasilitator, pengawas/evaluator	Pengelola zakat
Regulasi	Menetapkan kebijakan/peraturan sesuai kewenangan	Menyusun pedoman/kebijakan teknis sesuai mandat dan regulasi
Izin LAZ	Memberikan izin	Memberikan rekomendasi
Pengumpulan zakat	Bukan operator utama	Kewenangan pengelolaan
Pendistribusian	Pembinaan/pengawasan sesuai kewenangan	Pelaksana pengelolaan
Pendayagunaan	Regulasi/pembinaan/pengawasan	Pelaksana program
Audit syariah	Memiliki fungsi audit syariah sesuai regulasi	Menjalankan pengelolaan dan wajib memenuhi ketentuan syariah
Pelaporan	Menerima/mengevaluasi sesuai kewenangan	Menyusun dan menyampaikan laporan
Hubungan	Regulator–pengawas	Pengelola–koordinator

---

VI. Pendapat Pakar: Kemenag sebagai Regulator, BAZNAS sebagai Operator Utama

Pandangan yang sangat relevan dikemukakan Dr. KH. Holilur Rahman, S.HI., M.H.I. dalam risetnya mengenai kewenangan amil zakat di Indonesia.

Menurutnya, struktur kewenangan zakat perlu dipahami melalui mekanisme atribusi, delegasi dan mandat. Ia menempatkan Kementerian Agama sebagai regulator dan evaluator, sedangkan BAZNAS sebagai koordinator sekaligus operator utama.

Pandangan tersebut penting karena menjelaskan bahwa istilah "regulator" tidak seharusnya digunakan secara kabur.

Kemenag memiliki kewenangan pemerintahan/regulasi.

Sedangkan BAZNAS memiliki kewenangan pengelolaan zakat yang diberikan langsung oleh UU.

Dengan demikian, BAZNAS tidak berada dalam posisi sebagai "bawahan administratif biasa" Kemenag dalam menjalankan seluruh kegiatan operasional zakat.

---

VII. Pandangan Prof. Dr. KH. Noor Achmad

Prof. Dr. KH. Noor Achmad, MA, Ketua BAZNAS RI, menegaskan bahwa BAZNAS merupakan lembaga negara nonstruktural yang memiliki kewenangan dalam pengelolaan zakat berdasarkan UU dan prinsip syariah.

Menurutnya, kehadiran negara dalam pengelolaan zakat merupakan bagian dari upaya memastikan zakat dikelola secara adil, amanah dan profesional.

Pandangan tersebut sejalan dengan konstruksi UU 23/2011 yang menempatkan BAZNAS sebagai lembaga yang mempunyai kewenangan pengelolaan zakat secara nasional.

---

VIII. Hubungan Kemenag–BAZNAS: Bukan Kompetisi, tetapi Check and Balance

Hubungan ideal Kemenag dan BAZNAS dapat digambarkan sebagai berikut:

PEMERINTAH / KEMENAG

↓
REGULASI
PEMBINAAN
PERIZINAN
PENGAWASAN
EVALUASI

↓

BAZNAS

↓
PERENCANAAN

↓
PENGUMPULAN

↓
PENDISTRIBUSIAN

↓
PENDAYAGUNAAN

↓
PENGENDALIAN

↓
PELAPORAN & PERTANGGUNGJAWABAN

↓

MUSTAHIK SEJAHTERA

Model tersebut menciptakan prinsip checks and balances.

Kemenag tidak seharusnya mengambil alih fungsi operasional BAZNAS.

Sebaliknya, BAZNAS juga tidak seharusnya mengambil alih kewenangan regulasi pemerintahan yang menjadi kewenangan Kemenag.

---

IX. Persoalan yang Perlu Dihindari

1. Tumpang tindih kewenangan

Jika batas regulator dan operator tidak jelas, dapat muncul konflik kewenangan.

2. Intervensi operasional

Kemenag perlu menjaga jarak yang sehat dari keputusan operasional BAZNAS sepanjang keputusan tersebut berada dalam koridor hukum.

3. BAZNAS menjadi terlalu administratif

BAZNAS jangan sampai lebih banyak mengurus administrasi daripada mengoptimalkan pengumpulan dan pendayagunaan zakat.

4. Pengawasan hanya berbasis dokumen

Pengawasan perlu berbasis:

risk-based supervision + compliance + audit syariah + audit keuangan + audit kinerja.

5. Lemahnya integrasi data

Salah satu rekomendasi riset Holilur Rahman adalah penguatan integrasi data muzaki secara nasional dan penguatan fungsi amil melalui reformasi regulasi.

---

X. Model Ideal Tata Kelola Zakat Indonesia

Menurut analisis penulis, tata kelola ideal dapat menggunakan model:

REGULATOR – KOORDINATOR – OPERATOR – PENGAWAS

1. Kemenag
Regulator, pembina, pemberi izin LAZ, pengawas/evaluator dan pelaksana audit syariah sesuai ketentuan.

2. BAZNAS RI
Koordinator dan pengelola zakat nasional.

3. BAZNAS Provinsi/Kabupaten/Kota
Pelaksana pengelolaan zakat pada wilayah masing-masing sesuai kewenangan.

4. LAZ
Lembaga masyarakat yang membantu pengelolaan zakat berdasarkan izin dan ketentuan peraturan perundang-undangan.

5. SAI/Internal Audit
Pengendalian internal dan assurance di lingkungan BAZNAS.

Model ini lebih sehat dibandingkan menempatkan semua fungsi pada satu lembaga.

---

XI. Kesimpulan

Berdasarkan UU 23 Tahun 2011, PP 14 Tahun 2014 dan perkembangan regulasi terkait, dapat disimpulkan:

1. Kemenag bukan operator utama zakat.

Kemenag terutama menjalankan fungsi regulasi, pembinaan, perizinan, pengawasan dan evaluasi sesuai kewenangan hukumnya.

2. BAZNAS adalah lembaga yang berwenang melakukan pengelolaan zakat secara nasional.

Fungsinya meliputi:

merencanakan → melaksanakan → mengendalikan → melaporkan → mempertanggungjawabkan.

3. Kemenag dan BAZNAS mempunyai kewenangan yang berbeda.

Perbedaan tersebut bukan untuk saling menguasai, tetapi untuk membangun sistem tata kelola zakat yang akuntabel.

4. Dalam perizinan LAZ, kewenangannya saling melengkapi.

BAZNAS memberikan rekomendasi, sedangkan Menteri/pejabat yang ditunjuk memberikan izin.

5. Pengawasan Kemenag tidak berarti mengambil alih pengelolaan BAZNAS.

Pengawasan justru menjadi instrumen checks and balances.

6. BAZNAS harus memiliki independensi operasional yang sehat.

Independensi tersebut tetap berada dalam koridor UU, PP, peraturan Menteri Agama dan peraturan perundang-undangan lainnya.

7. Tujuan akhirnya bukan kelembagaan, tetapi kemaslahatan umat.

Ukuran keberhasilan sistem zakat bukan sekadar besarnya penghimpunan, tetapi:

semakin banyak muzaki yang terlayani, semakin tepat mustahik yang menerima, semakin kuat pemberdayaan ekonomi, semakin transparan tata kelola, dan semakin berkurang kemiskinan.

---

XII. Rekomendasi

Untuk memperkuat tata kelola zakat Indonesia, diperlukan:

1. penegasan batas kewenangan Kemenag dan BAZNAS;
2. penguatan regulasi kewenangan amil;
3. integrasi database muzaki–mustahik nasional;
4. penguatan sistem informasi zakat;
5. audit syariah yang efektif;
6. penguatan SAI/internal audit BAZNAS;
7. penerapan risk-based supervision;
8. standarisasi kompetensi amil;
9. penguatan koordinasi BAZNAS–LAZ–Kemenag;
10. transparansi laporan penghimpunan dan pendistribusian;
11. pengukuran dampak zakat terhadap pengentasan kemiskinan;
12. pengembangan zakat produktif yang terukur dan berkelanjutan.

Dengan demikian, konstruksi yang paling tepat adalah:

KEMENAG = REGULATOR, PEMBINA, PENGAWAS/EVALUATOR
BAZNAS = PENGELOLA DAN KOORDINATOR ZAKAT NASIONAL
BAZNAS DAERAH = PELAKSANA PENGELOLAAN ZAKAT DI DAERAH
LAZ = MITRA PENGELOLA ZAKAT YANG BERIZIN

Keduanya bukan pesaing, melainkan dua instrumen negara dalam satu sistem tata kelola zakat nasional.

---

Catatan Kaki

[1] Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat, khususnya Pasal 5–7. UU tersebut masih tercatat berstatus berlaku.

[2] Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 14 Tahun 2014 tentang Pelaksanaan UU Nomor 23 Tahun 2011 tentang Pengelolaan Zakat.

[3] BAZNAS, Tugas dan Fungsi BAZNAS RI, yang menjelaskan mandat BAZNAS berdasarkan Pasal 6 dan Pasal 7 UU 23/2011.

[4] Peraturan Menteri Agama Nomor 30 Tahun 2016 tentang Tugas, Fungsi dan Tata Kerja Anggota BAZNAS.

[5] Peraturan Menteri Agama Nomor 19 Tahun 2023 tentang Lembaga Amil Zakat, yang tercatat dalam JDIH Kementerian Agama dan berstatus berlaku.

[6] Kementerian Agama RI, penjelasan mengenai perizinan LAZ berdasarkan Pasal 18 UU 23/2011, termasuk persyaratan rekomendasi BAZNAS dan izin Menteri.

[7] Fatmawati, Andi Nuraeni Aksa dan Andi Rosdianti Razak, penelitian Pengawasan Kementerian Agama dalam Pembagian Zakat di BAZNAS Kabupaten Wajo, Kolaborasi: Jurnal Administrasi Publik.

[8] Holilur Rahman, Regulasi Zakat: Studi Kewenangan Amil Zakat Indonesia, sebagaimana dipaparkan dalam BAZNAS Knowledge Sharing 2026. Riset tersebut menempatkan Kemenag sebagai regulator/evaluator dan BAZNAS sebagai koordinator/operator utama.

[9] Prof. Dr. KH. Noor Achmad, MA, pandangan mengenai kedudukan BAZNAS sebagai lembaga negara nonstruktural dan kewenangan pengelolaan zakat dalam persidangan Mahkamah Konstitusi.

[10] Peraturan Menteri Agama terkait pendayagunaan zakat untuk usaha produktif menegaskan tahapan perencanaan, pelaksanaan, pengendalian dan pelaporan oleh BAZNAS dan LAZ.

---

Penutup

Wallāhu a‘lam bish-shawāb.

DRS. HAMZAH JOHAN

UU Nomor 23 Tahun 2011 – Database Peraturan Pemerintah
PP Nomor 14 Tahun 2014 – Database Peraturan Pemerintah